台湾的地位为何不能再“悬而未决”

中美印象《精选文章》总第44期

编者按：本文为芝加哥全球事务委员会（The Chicago Council on Global Affairs）高级研究员保罗·希尔（ Paul Heer） 近日发表于《国家利益》（The National Interest）的文章《Why Taiwan’s Status Can’t Stay “Undetermined”》的中文翻译。作者通过回溯二战后相关国际公约，以及美国、日本对华政策的历史演变，审视当前国际讨论中关于台湾地位的两种核心叙事：一是北京所主张的“一个中国”原则，即台湾属于中国的一部分；二是美日长期沿用、但未明确界定其内涵与终局路径的“台湾地位未定”说法。作者认为，从历史承诺、外交文件及政策实践来看，美国与日本当前对台湾地位的模糊表述，与其自身早期立场之间存在明显张力。持续回避对台湾地位作出清晰界定，既难以缓解台海紧张局势，也难以为相关各方提供可持续的政治与外交出路。

《中美印象》特约撰稿人徐宇森（Emerson Tsui）将该文翻译成中文，供本站读者参考。

美国和日本含糊、脱离历史语境的“一个中国”政策，正在加剧其它们与北京之间的紧张关系。

近期日本与中国关系的紧张升级，再度引发并强化了关于台湾国际法律地位的长期争论。日本首相高市早苗在11月初公开表示，中国若对台湾使用武力，可能被视为“一种威胁日本生存的事态”，并暗示这或将引发日本的军事介入。该言论随即引发北京方面的强烈反应。

随后，中方要求高市撤回相关表态，坚称台湾问题属于中国内政，不容任何外国干涉，并指出高市的言论违反了日本此前接受的“台湾是中国一部分”的立场。中国国家主席习近平在随后与美国总统唐纳德·特朗普的通话中表示——显然意在促使特朗普向高市施压——“台湾在日本二战战败后回归中国，是战后国际秩序的重要组成部分。”

要理解这一事件的背景及习近平相关表述的意义，有必要简要回顾历史。台湾于17世纪被纳入中国版图，但历代统治者对其关注断续，且往往难以实施全面有效的管控。直到1887年，台湾才被正式设立为中国的一个省。

不久之后，在1894—1895年的中日甲午战争后，台湾被日本吞并并进入殖民统治时期。日本统治台湾期间，中国帝国瓦解，中华民国于1912年成立。然而，此后中国大陆陷入国民党与共产党之间的内战，直至二战爆发才被迫中断。

二战期间，美国与中华民国结盟对抗日本。1943年11月，富兰克林·罗斯福、温斯顿·丘吉尔与中华民国领导人蒋介石发表《开罗宣言》，明确指出“日本所窃取的一切中国领土”——包括台湾——应在战后“归还中华民国”。这一立场在1945年7月的《波茨坦公告》中再次得到三方确认。正是基于这一历史与法律框架，习近平才向特朗普表示，“台湾回归中国”是二战后国际秩序的组成部分。

要理解这一事件的背景及习近平相关表述的意义，有必要简要回顾历史。台湾于17世纪被纳入中国版图，但历代统治者对其关注断续，且往往难以实施全面有效的管控。直到1887年，台湾才被正式设立为中国的一个省。

不久之后，在1894—1895年的中日甲午战争后，台湾被日本吞并并进入殖民统治时期。日本统治台湾期间，中国帝国瓦解，中华民国于1912年成立。然而，此后中国大陆陷入国民党与共产党之间的内战，直至二战爆发才被迫中断。

二战期间，美国与中华民国结盟对抗日本。1943年11月，富兰克林·罗斯福、温斯顿·丘吉尔与中华民国领导人蒋介石发表《开罗宣言》，明确指出“日本所窃取的一切中国领土”——包括台湾——应在战后“归还中华民国”。这一立场在1945年7月的《波茨坦公告》中再次得到三方确认。正是基于这一历史与法律框架，习近平才向特朗普表示，“台湾回归中国”是二战后国际秩序的组成部分。

但此后局势发生了变化。中国内战再度爆发，共产党最终获胜，并于1949年建立中华人民共和国。国民党方面则撤退至台湾，并继续在岛内维持中华民国政权，且在当时仍获得美国与日本的承认。尽管日本被迫放弃对台湾的主权主张，中华民国亦代表美国及其盟国接受了日本在台湾的受降过程，但台湾的主权并未通过任何国际法律文件正式移交给某一国家或政治实体。

1950年朝鲜战争爆发后，美国总统杜鲁门发表声明指出：“台湾未来地位的决定，必须等待太平洋地区安全的恢复、对日和平条约的达成，或由联合国加以考虑。”这一表述，构成了当今部分观点认台湾地位仍属“未定”的重要历史依据之一。

回到为当下太平洋地区安全，主张台湾地位“未定”的观点，往往并未明确回答一个核心问题：究竟应由何方、在何种条件下，对台湾地位作出最终认定。如前所述，杜鲁门当年提出了三种可能路径。其中，“”的恢复，随着朝鲜战争停战而在一定程度上实现，但并未引发任何关于台湾地位的正式法律裁定。

1952年签署的《旧金山对日和平条约》确认了日本放弃对台湾的主权，但同样未将主权正式移交给中华民国或其他实体。这在很大程度上是由于中国内战尚未结束，国际社会仍在摸索如何应对两个彼此竞争的中国政府——即中华民国与中华人民共和国。值得注意的是，该条约的签署国中并未包括任何一方中国政权，而未能就台湾主权作出明确安排，既源于对蒋介石政权缺乏信心，也反映出当时各方不愿通过将台湾交由中华人民共和国来削弱中华民国的考量。

由此，杜鲁门所提及的“联合国考虑”成为剩余选项。1971年，联合国大会通过第2758号决议，在一定程度上涉及台湾问题，但并未就其法律地位作出完整裁定。该决议题为《恢复中华人民共和国在联合国的合法权利》，决定将联合国席位由中华民国转交中华人民共和国。尽管北京方面认为该决议确认了台湾作为中国一部分的地位，但决议文本本身并未就台湾地位作出明确法律认定。尽管如此，一些台湾方面的支持者仍认为，联合国未来或可依据《联合国宪章》中关于民族自决的原则，在台湾法律地位问题上发挥作用，例如通过某种形式的全民表决。

然而，实现上述设想面临多重现实障碍，包括中国在联合国安理会拥有否决权，以及许多国家不愿因支持相关行动而与中国发生对立。更为关键的是，当前多数联合国成员国支持北京所主张的“一个中国原则”，即中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府，台湾是中国不可分割的一部分。此外，即便在并未完全认同该原则的国家中，也鲜有成员愿意公开对此提出挑战。因此，联合国以任何北京明确反对的方式介入台湾地位问题的可能性，仍然相当有限。

这就把我们带回到一个关键问题：究竟由谁、在何种条件下“决定”台湾的地位？同时，也引出了高市关于日本可能在台海情势中采取军事行动的暗示之后，华盛顿与东京所共同面临的一个现实困境。尽管美国与日本都不接受北京所主张的“一个中国原则”，并在名义上沿用“台湾地位未定”的说法，但这一立场与两国在历史上曾经采取的表述与政策定位并不完全一致。

1972年日本与中华人民共和国实现邦交正常化时，日方在《日中联合声明》中表明，“日本政府充分理解并尊重”中方立场，即“台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分”。这一表述在现实讨论中常被粗略等同于美国1979年建交时的措辞——美国“认识到”（acknowledge）中方立场——但在当时的语境下，日本的表述所传达的含义显然更为明确。

1973年，一位日本外务省高级官员在公开文章中进一步解释称：从历史以及1952年《旧金山对日和平条约》的角度来看，采取“台湾应按《开罗宣言》《波茨坦公告》之意归还中国”的立场“完全一致”。该官员并表示，日本政府因此“不反对台湾成为中华人民共和国领土的一部分”，也“绝无支持台湾独立之意”。

他补充指出，《日中联合声明》中的官方措辞“意在反映上述立场”。而在今天，东京对类似的澄清则明显持回避态度。面对近期中方施压，高市虽重申日本遵守1972年联合声明，但并未作进一步说明。北京方面则认为这仍不足够，并继续要求日方给出更明确的解释。

在美国的情形中，同样可以看到一条较为清晰的历史线索：在1945年至1950年间，华盛顿并未公开质疑“台湾属于中国”的观念，也未否认“台湾回归中国”构成战后安排的一部分——这与习近平近期对特朗普所强调的表述在历史依据上相互呼应。1950年1月，也就是杜鲁门在半年后提出“台湾地位需等待进一步处理”之前，他曾援引《开罗宣言》《波茨坦公告》，并将台湾明确纳入“中华领土”的范围之内。

此后，尽管美国国务院在朝鲜战争背景下逐步形成“台湾地位未定”的政策说法，但其对该立场来源的内部评估仍显示，当时主要外交参与者普遍将台湾视为中国领土。更重要的是，尼克松总统在启动对华关系正常化进程时，实际上淡化乃至放弃了“未定”的论述。在1972年访华期间，他对周恩来表示：“只有一个中国，台湾是中国的一部分。如果我能控制我们的官僚体系，就不会再发表任何暗示台湾地位未定的声明。”

因此，尼克松访华结束时公开发表的《上海公报》虽然仅表示美国“认识到”北京关于“台湾是中国一部分”的立场，但同时补充称，“美国政府不提出异议”（does not challenge that position）。此后历届美国政府虽然并未延续尼克松私下对周恩来的表述，但中方领导层无疑记得这一段历史，并赋予其重要意义。由此，美国关于台湾地位的政策叙述——与日本类似——在历史一致性上存在相当脆弱之处。

这正是高市有关“日本可能对中国对台动武作出军事反应”的表态所引发争议的核心所在。人们很难不作如下推断：若日本采取军事行动——很可能是在配合或支持美国的军事介入——其目标将是阻止台湾成为中华人民共和国的一部分。而这一目标在逻辑上可能与美国和日本早先“不挑战台湾属于中国”这一立场安排相冲突。

华盛顿内部的一些观点认为，一旦北京动用武力，这些既有安排便可被视为失效；这种判断部分建立在一种并不准确的理解之上，即认为北京在正常化过程中承诺“和平解决台湾问题”。事实上，北京当时的表述是“争取”以和平方式解决，而非作出具有约束力的绝对承诺。

从效果上看，华盛顿与东京对“北京可能攻台”的高度聚焦，掩盖了（有意或无意地）两国“一个中国政策”在实践层面的持续弱化，也转移了外界对台北自身政策变化的关注——台北近年来逐步偏离某种“一个中国”框架，向事实上的“两个中国/一中一台”倾向靠拢；在北京看来，美日通过相对默许的方式正在对这一变化形成事实接受。与此同时，这种聚焦也遮蔽了华盛顿与东京自身在政策实践上向“事实上的一中一台”漂移的趋势，例如对台湾长期与中国分离的偏好正在逐步显现。

这一点在特朗普政府新版《国家安全战略》中或已露出端倪：文件未再直接提及“一个中国政策”，转而强调“我们长期以来的宣示性政策”，但并未对其作出清晰界定；同时首次将台湾描述为“战略枢纽”（strategic linchpin），而这并非华盛顿“一个中国政策”传统逻辑的组成部分。

一旦发生中国对台动武，这些美日内部长期积累的趋势——也正是推动北京强烈不满的背景因素——很可能会被战争风险所掩盖，从而使华盛顿与东京得以将两岸紧张升级的主要责任归因于北京。事实上，东京与华盛顿似乎已准备以“保卫台湾、其民主与区域稳定”为理由实施军事介入，同时暂时搁置其在“台湾是否属于中国”及“台湾地位是否未定”等问题上的立场矛盾。与此同时，这也绕开了两个更为根本的问题：台北自身是否对任何形式的统一具有意愿，以及华盛顿与东京究竟是否存在、并愿意推动某一种统一方案。

然而，美国与日本终究需要就台湾主权与地位形成一套更清晰且不以北京是否动武为条件的政策表述。当前，华盛顿与东京的做法更像是在回避这一要求：一方面反复重申含糊且愈发缺乏说服力的“一个中国政策”表述；另一方面又借助“台湾地位未定”这一说法作为遮蔽，却并不说明其“如何被决定”。

对“攻台威胁”的预设性聚焦，既未推动两岸紧张降温，也难以提升台湾的长期安全。外界当然可以对台湾民众抱有同情：他们对自决的期待，以及对自身所处历史困局的不适——这一困局先后与蒋介石、北京、华盛顿与东京等多方的历史选择有关。但台湾无法比中国、美国或日本更轻易地摆脱历史；而鉴于“未定”本身在历史一致性上的薄弱基础，继续依赖这一论述也难以为问题提供真正可行的出路。

因此，华盛顿与东京更应正视其“一个中国政策”中固有的悖论及自身的历史责任，并推动一套不以军事威慑为唯一中心的对台外交路径。若华盛顿、北京、台北与东京之间的长期对话仍无法澄清台湾地位，那么最终起决定作用的，或将是大国政治与军事力量。